裘双双，高翔，岳文泽，张群丨中国政策制定中政府主导和互联网赋权的公众参与：以上海市城市总体规划（2017-2035）为例

编者按

数字化扩大了公众参与的范围，然而，以包容性政策制定为参照标准，公众参与将产生怎样的变化呢？本期海外版块为大家带来发表于Government Information Quarterly的" Government-led and Internet-empowered citizen participation in China's policymaking: A case study of the Shanghai 2035 Master Plan"（中国政策制定中政府主导和互联网赋权的公众参与：以上海市城市总体规划（2017-2035）为例）一文。本文以 2017-2035 上海总体规划为研究对象，比较分析了政府主导和互联网赋权两种模式下公众参与的过程、主体、政策议程和舆论情绪的差异，为数字技术赋权公众参与的进展和限度提供了新的证据。文章表明，高层级政府可以通过减少政府主导参与中的制度偏见，以及敦促地方政府利用文本和情感分析等方式来更好回应互联网赋权的公众意见，从而促进地方层面的包容性决策。

作者简介

裘双双

浙江大学公共管理学院土地资源管理专业博士

主要研究方向为基于大数据的城市治理

高翔

浙江大学公共管理学院教授

主要研究方向为比较政府体制，关注央地关系、数字政府和地方治理

岳文泽

浙江大学公共管理学院教授、浙江大学土地与国家发展研究院副院长

主要研究方向为国土空间规划与治理

张群

上海市地质调查研究院 国土资源数字研究所 副所长

高级工程师，自然资源部国土空间规划行业科技人才

主要研究方向为国土空间规划编制与管理、国土空间治理数字化赋能研究

01研究背景

数字化的快速发展丰富了公众参与的方式。数字技术可以超越时间和空间的限制，吸引更广泛的利益相关者群体，并使决策过程更加透明。因此，政府官员越来越有兴趣通过开发基于互联网的正式渠道来吸引公众，共享信息、发动讨论、收集公众意见。

在中国，线上公众参与已成为公众与政府沟通的重要方式。自 2000 年以来，随着互联网用户的增长，政府开始权衡线上的公众意见。官方数据显示，中国网民从 2008 年 6 月的 2.53 亿迅速扩大到 2022 年 6 月的 9.89 亿，占中国人口的 74.4%，使中国成为网民规模第一的国家。政府开辟了新的线上方式来披露信息和收集民意，并容许网民批评公共政策，换句话说，通过政府主导和互联网赋权的方式，中国公众参与的范围已然拓宽。

公众参与的扩展，尤其是在网络空间的参与，呼应了人们长期以来对数字时代包容性治理的期望。许多学者认为，互联网为传统的边缘社会群体提供了与政府互动的便捷和低成本手段。然而，许多主要关注西方国家的数字治理研究在线上公众参与的效果上呈现出相互矛盾的证据。虽然一些案例研究表明数字化可以提高服务供给的包容性，但是一些学者也指出了数字鸿沟的存在，并警告说政府使用数字工具会“拉大现有的权力差异并给包容性、问责制和民主带来新的挑战”。矛盾的类似情况也出现在中国。关于中国线上参与及政策效果的研究较少，学者们验证了线上参与的均等化效应，同时也注意到地区间、阶层间和社会群体之间的数字鸿沟。总而言之，线上参与和政策效果之间的因果关系需要学界和业界的进一步关注。

本研究从全新的角度补充了关于公众参与和包容性决策的讨论。目前的研究主要将线上参与与传统的线下参与区分开来。然而，本文区分了政府主导和互联网赋权的公众参与。互联网为公众提供了一个表达公共政策意见的平台。然而，政府可能只采纳线上和线下官方渠道的意见，而继续忽视来自非正式制度参与的公众话语。换句话说，制度偏见可能会阻碍互联网让被排斥的社会群体参与决策。此外，现有研究仍缺乏对不同方式的比较分析，限制了研究者从不同方式全面深入地理解数字参与。本文则致力于估计数字时代政府主导公众参与中的制度偏见。

在本研究中，政府主导的公众参与模式是指一个由政府主导和控制的参与过程，政府在政策制定中通过多种线上和线下的渠道收集公众意见；而在互联网赋权的公众参与中，公众则基于互联网的支持在政府既定程序之外表达他们的心声，这一过程完全是自发且不受约束的。

02

研究对象与方法

本文以《上海市城市总体规划（2017-2035 年）》（简称“上海2035”）为案例来研究政府主导和互联网赋权的公众参与。在中国，城市规划是一种重要的公共政策，涉及多方利益，直接影响居住在城市及其周边地区的大部分人口的福祉。上海总体规划比其他城市规划更为重要，因为上海的行政区划面积为6833平方公里，保守估计约为纽约的8.7倍。该总体规划可能影响超过 2000 万居民，更加需要制定包容性的政策。上海市政府在制定“上海2035”的同时，鼓励全过程、系统性的公众参与，公众也通过社交媒体自发地发起热烈讨论。

由于政府主导和互联网赋权的公众参与同时但分别进行，因此本文使用不同的方法从两种途径收集数据和资料。对于政府主导的公众参与，作者收集了基于16000份官方调查问卷的公众意见分析报告、各类官方渠道搜集的民意反馈（1484条），以及官方微信公众号上的在线评论（200条）。对于互联网赋权的公众参与，作者使用Python抓取了新浪微博上网民自发发布的关于上海2035的帖子（16549 条）。借助关键词提取、情感分析等自然语言处理（NLP）技术，揭示了两种公众参与模式下的公众关注话题和情感态度。表1举例展示了情感分析的结果。

表1 舆情情感分析结果示例

图1 政府主导的公众参与过程

政府主导的参与过程可分为三个阶段（图1）

前期规划阶段—2014年5月至8月。期间，上海市政府专门组建的公众参与工作组举行了集思广益活动，来收集公众的建议和期望。工作组于2014年6月至8月期间组织了11场战略专题研讨会。参与研讨的人员来自专家委员会、公众参与咨询团、城市规划协会、地方高校和媒体。研讨会通常根据预先设定的议程持续 90 分钟。工作组还开展了公众调查，收集公众对城市规划的看法和期望。工作组采用方便抽样的策略，于2014年7月31日至8月31日期间通过线上线下方式发放问卷，共收集了超过 16,000 份完整的问卷。

规划编制阶段——2014年9月至2016年7月。在第二阶段，工作组组织了一系列公众参与活动，来收集公众的反馈，同时进行城市可持续发展的公众宣传和教育。例如，土地与规划部门在 2014 年举办了概念规划设计竞赛，鼓励大学生为上海城市规划提出创新性建议。为了鼓励更多公众关注总体规划，主办方还在比赛中设置了一个环节——让公众选出他们最喜欢的方案。

规划公示阶段——2016年8月22日至9月21日。为确保政策透明度，公众参与工作组在政府官方网站、新闻媒体、地方报纸以及微信和微博等官方社交媒体账户上发布了上海2035的草案全文。此外，工作组还建立了若干线上渠道，包括政府官网、电子邮件和热线电话，以及若干线下渠道，包括座谈会、城市规划展示点的留言簿和城市规划部门的邮箱等。官方公众号上的两条微信推文分别吸引了超过80万和40万的浏览量。工作组最终从这些开放参与的渠道中收集了1484条反馈意见。

互联网赋权的公众参与过程

在政府主导公众参与的第一和第二阶段，互联网赋权公众参与的规模很小。早在 2014 年 7 月，上海市政府就通过其官方微博发布了编制总体规划的消息，并创建了“#上海2040#”等话题标签以促进公众参与。由于没有关于总体规划的实质性信息，因此几乎没有自发的公众讨论。图2显示，在前期规划阶段，共有425条公众意见。在规划编制阶段，尤其是2014年12月至2016年7月，网上讨论一直很冷清，微博上发表的公众意见只有625条。

图2 微博话题标签舆情数量

政府公布总体规划草案后，公众立即发起了热烈的讨论。微博是公众交流的主要线上平台，在规划公示阶段，自发涌现出数千条微博、评论和转发，总体上共有8416条公众意见，占2014年至2017年公众意见总数的69.15%。法定公示日后，网上讨论仍在继续。公示正式结束后发布的舆论近三千条（2705条），占比22.22%。然而，政府既没有收集微博官方账号下的评论，也没有收集微博上这些公众对总体规划的自发讨论。在本研究中，互联网赋权的公众意见将这两者都考虑在内。

03

研究结论

3.1 参与者

政府主导的参与：精英主导的模式

在官方背景下，总体规划的参与者大多是社会精英。专家委员会由专门从事城市规划的专家组成，甚至公众参与咨询团也包括三名城市规划专家。此外，6名政协委员和6名人大代表也是地方治理方面的精英。在前期规划阶段，战略专题研讨会的参与者主要是城市规划专业人士、大学教授、大学生和新闻记者。规划公示阶段座谈会的发言人为专家或公众代表。在规划公示阶段政府收集的1484条反馈意见中，超过三分之一来自专家和公职人员。

图3 两种参与模式下的民意构成

上海市政府确实尝试通过线上和线下渠道让更多市民参与决策。例如，在规划前期就进行了问卷调查，以更好地了解市民的期望。但是，尽管做出了这些努力，但是在官方环境中，群众和专家的角色有很大不同。相比专家们有畅通的沟通渠道和充足的时间来分享他们的见解且没有明确的限制，公众被认为是应该被教育和引导的。他们必须回答结构化的问卷调查，参加主题明确的研讨会，并对规划草案进行反馈。综上所述，政府主导的方式是一种精英主导的公众参与的典型模式。这里的精英是指公职人员、专家等社会精英。

互联网赋权的参与：一种开放和普及的模式

互联网有望在促进公众参与方面发挥同等作用。就“上海2035”案例的线上参与者构成而言，在网络空间发表评论的绝大部分是非精英（没有微博的黄V和蓝V认证）。在网络空间中，没有经过微博认证的现实社会精英的影响力和普通公众没有区别。在规划公示阶段发表的8416条意见中，来自普通用户的意见有7762条，占92.22%，而在该阶段政府主导参与中普通市民的反馈意见只有948条，占63.88%。

由于网络平台的开放性，在人口学上有着相同背景的参与者，其扮演的角色在网络空间中可能会发生改变。以农民工为例。在充当政府主导模式中的受访者时，他们需要回答结构化的问题。然而，在互联网上，农民工不再需要遵循官方设定，而是提出新的政策关切，例如与他们密切相关的户口问题。

互联网赋权的公众参与，甚至让上海以外的利益相关者有机会分享他们对规划方案的担忧。在12171条帖子中，5982条包含地址信息，其中超过50%的评论来自上海以外地区，其中，有超过四分之一的意见是由邻省江苏（18.77%）和浙江（8.36%）的用户发布的。

总而言之，互联网赋权的公众参与是一种开放和大众化的模式。它为非精英的利益相关者提供了一个平台，可以提出超出官方范围的问题。与政府主导模式相比，网络空间非精英利益相关者的比例更高、范围更广、呼声更大。然而，网络的一个主要问题是数字鸿沟限制了它的代表性——例如，年龄。2020 年，78% 的微博用户出生于 1990 年代和 2000 年代，而只有 1% 出生于 1960 年代或之前。

3.2 政策议程

政策议程在决策中很重要，因为它决定了所有参与者的注意力。在政府主导的公众参与中，官员和专家负责议程设置，而互联网则使非精英有机会在网络空间中提出官方设置之外的问题。不足为奇，这两种模式的政策议程在内容和顺序上也不同。

即使在官方环境中，公众也会通过改变顺序和提供重点来改变政策议程。一方面，公众对政策问题的看法与政府不同。在规划编制阶段，政府鼓励市民就总体规划的八个关键主题提供反馈。在所表达的200条民意中，回应者对交通系统的关注度最高，超过60%的回复与此相关（图4）。另一方面，公众更关心具体事件，而不是模糊的想法和主题。政府邀请市民就公共交通发展、步行及自行车网络提供意见。公众确实对这些问题进行了回应，但同时也提出了具体的话题（图5a)。权重值最高的两个关键词“春申塘”和“机场联络线”指的是上海的一个重大公共交通项目。当时，当地政府正计划在春申塘片区北侧以高架铁路的形式建设一条机场连接线。附近的居民对该轨道交通规划会带来的噪音和其他可能产生的不利影响感到担忧。这个主题过于具体以致于无法在总体规划中被提及。尽管如此，春申塘地区的居民还是借机在官方微信公众号上反映，将此事推上了热搜。后续，为解决舆情危机，闵行区政府邀请春申塘居民代表与有关部门进行了协商。

图4 政府主导的微信咨询活动中每个话题的公众意见数量

图5 前20个关键词的词云和权重值

互联网赋权公众参与中公众的关注点超出了官方设定的话题边界，有的甚至与政府一般原则相冲突。图5b表明公众最关心的话题是人口控制、房价和公共交通系统。总体规划明确要求控制人口总量。大多数参与者担心，如果政府采取行动将受教育程度较低的农民工赶出城市，他们将无法在这个大城市生活。他们明确表达了对人口控制这一话题的关切。其他市民也对持续走高的房价表示担心，如果政府继续推进城市更新的话。换句话说，虽然政府强调了将上海建设成为全球城市这一令人钦佩的目标，但市民们更关心的还是影响他们切身利益的具体安排。

3.3 公众态度

与我们的刻板印象不同，并非所有政府主导的公众参与都是装点门面。规划公示阶段的情感分析结果表明，公众对政府主导和互联网赋权的参与方式都给出了负面反馈。尽管如此，通过官方渠道表达的公众意见更积极：在政府收集的意见中，27.16%负面、63.41%正面、9.43%中性，而在微博获取的意见中，56.46%负面、40.31%正面、3.23%中性。

从官方公众参与渠道获得的相对积极的反馈可能与参与者的社会身份有关。图 6展示了在两种不同模式下参与者负面反馈的变化。对于政府主导的公众参与，政府官员、社会组织和专家倾向于给予积极的反馈，而公众代表、居民和其他公众则更倾向于批评。相比之下，机构代表和公众的情绪与互联网赋权模式保持一致，而专家的态度发生了变化。在网络空间中，蓝V用户代表公共和私人机构。其中，只有9.92%的人对总体规划给出了负面评价，如图6所示。

图6 不同公众群体的情感分析结果

另一方面，专家或有影响力的公众人物（黄V用户）发表的意见中，超过三分之一为对总体规划的负面评论。绝大多数互联网赋权的公众意见来自普通用户，其中近三分之二是负面的。参与者正面和负面反馈的分布表明，在这两个模式下，如果参与者代表他们的机构发言，他们通常会给出正面反馈，而公众及其代表往往会给出批评性反馈。值得注意的是，专家的态度在不同的参与方式中有所不同。政府请来的专家大多给予正面评价，而网络上有影响力的黄V用户，往往会给出负面的评价。

作者进一步利用情感分析来检验政府主导和互联网赋权的参与模式下公众针对总体规划中全球城市和人口控制这两个主要目标的分歧态度。为了更好地比较，作者也将公共交通这一话题纳入分析，因为它是制定总体规划的一个具体技术主题（图 7）。一般来说，来自政府主导渠道的反馈可能对决策中的技术细节至关重要，但不太可能以官方基调挑战政策问题。相比之下，互联网赋权模式下的评论则没有这样的限制。例如，25.95%的微博用户对“全球城市”发表了负面评论，而在官方渠道的参与者中只有8.11%的人对此持否定态度。参与者对“人口控制”的态度差异更为显著。政府主导模式中只有不到三分之一的参与者表达了负面态度，但近三分之二的微博用户在互联网上表现出了负面情绪。关于交通问题，两种方式的参与者都持相似的消极态度，而政府主导模式中的参与者甚至比互联网赋权模式中的参与者更为挑剔。这表明官方渠道中的参与者回避了问题的核心，而互联网则使公众更能就重要话题发表自身意见。

图7 不同类型参与者的情感分析结果

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总结与讨论

结果表明，互联网为公众提供了一个参与公共政策讨论的开放平台，但官方决策过程并未充分吸收线上反馈。换句话说，公众参与的制度偏见在数字时代仍然存在，并包含互联网在促进包容性决策方面的潜力。此外，本研究通过将政府主导的公众参与模式与互联网赋权模式进行比较，确定了政府主导模式可能存在的局限性：精英主导模式VS开放普及模式；官方预设内模式VS官方预设外模式；回避矛盾的和谐模式VS无官方限制并允许表达个人利益诉求的模式。

这项研究描绘了两种不同公众参与模式的细微差别。这些努力从实证上丰富了我们对中国公众与政府互动的理解，从理论上确认和识别了政府主导公众参与模式的制度偏差。本研究表明，虽然政府的确在政策过程中更加注重公众参与，但实际上仍在继续实施具有预设原则、目标和政策议程的精英主导模式。

关于数字时代政府主导公众参与模式的制度偏见的研究结果也具有重要的现实意义。首先，研究揭示了政府主导模式和互联网赋权模式的公众意见之间的明显差距。传统上，官方政策议程与大众偏好之间存在差距，但这些差距是隐性的且难以观察。然而，在互联网时代，大数据技术使得包容性政策制定中的制度偏见更容易被发现。因此，政府可以通过减少政府主导公众参与中的制度偏见并利用文本和情感分析等技术来分析互联网赋权的公众参与，来促进更具包容性的政策制定。声明

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文章来源：Qiu, S., Gao, X., Yue, W., & Zhang, Q. (2023). Government-led and Internet-empowered citizen participation in China’s policymaking: A case study of the Shanghai 2035 Master Plan. Government Information Quarterly, 101806.

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